Riferimenti normativi

Articoli 53 – 57 del D. Lgs. 42/2004

 

Disciplina

Posto che rientrano nella fattispecie in oggetto non solo quegli atti suscettibili di determinare il trasferimento della proprietà di un bene da un soggetto ad un altro a titolo oneroso, ma anche atti come la cessione di un bene culturale a favore dello Stato, o i trasferimenti di immobili pubblici previsti all’interno di programmi di dismissione o di valorizzazione del patrimonio culturale pubblico.

 

La legge stabilisce che i beni del demanio culturale non possono essere alienati, né formare oggetto di diritti a favore di terzi se non nei limiti e con le modalità previsti dal presente codice.

Essa disciplina i limiti e le modalità cui, in presenza di alienazioni di beni del demanio culturale, è necessario fare riferimento.

 

Il legislatore ha individuato le categorie di beni del demanio culturale che devono essere ritenuti inalienabili.

1) Quelli per i quali l’inalienabilità è assoluta, sono:

– gli immobili e le aree di interesse archeologico;

– gli immobili dichiarati monumenti nazionali;

– le raccolte di musei, pinacoteche, gallerie, biblioteche e archivi;

– gli immobili dichiarati di interesse particolarmente importante ai sensi di legge;

– le cose mobili di autore vivente o la cui esecuzione non risalga ad oltre 50 anni se incluse in raccolte appartenenti ai soggetti richiamati dalla legge.

 

2) Quelli per i quali l’inalienabilità può essere considerata temporanea o condizionata al verificarsi di determinate situazioni, sono i beni appartenenti allo Stato o enti pubblici territoriali, enti o istituti pubblici, persone giuridiche private senza fini di lucro, enti ecclesiastici civilmente riconosciuti, che siano di autore non più vivente e la cui esecuzione risalga ad oltre cinquant’anni fino alla conclusione del loro procedimento di verifica.

I beni e le cose di cui sopra possono essere oggetto di trasferimento tra lo Stato, le regioni e gli enti pubblici territoriali.

 

Il legislatore individua i limiti e le modalità di alienazione degli immobili appartenenti al demanio culturale e puntualizza che i beni culturali immobili appartenenti al demanio culturale e non rientranti tra quelli di cui al comma 1 dell’articolo 54 (si parla quindi degli immobili di datazione superiore a cinquant’anni e di autore non più vivente per i quali sia stato concluso il procedimento di verifica), non possono essere alienati senza l’autorizzazione del Ministero.

Quanto alle modalità autorizzatorie cui devono essere assoggettate le alienazioni aventi ad oggetto tipologie diverse di beni, è soggetta ad autorizzazione l’alienazione dei beni culturali appartenenti allo Stato, alle regioni e agli altri enti pubblici territoriali diversi da quelli indicati all’articolo 54 commi 1 e 2, e articolo 55 comma 1, nonché l’alienazione dei beni culturali appartenenti a soggetti pubblici diversi da quelli sopra indicati o a persone giuridiche private senza fini di lucro ivi compresi gli enti ecclesiastici civilmente riconosciuti.

 

Relativamente al primo punto, per una maggior chiarezza, si richiama il parere rilasciato dall’Ufficio legislativo del Ministero per i beni e le attività culturali, prot. 13014 del 16 giugno 2009 in cui, a titolo esemplificativo, si individuano le tipologie di beni considerate al comma 1 lett. a) nei singoli beni mobili non inclusi in raccolte, la cui esecuzione risalga ad oltre cinquant’anni e siano opera di autore non più vivente, dichiarati di interesse a seguito di verifica, oppure i beni contemplati nell’art. 826 del codice civile (le cose di interesse storico, archeologico, paleontologico e artistico da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo), formanti patrimonio indisponibile dello Stato finché non siano stati inventariati e presi in carico nell’ambito delle pubbliche raccolte.

 

Si ricorda, inoltre, che le disposizioni sopra citate trovano applicazione anche nei confronti della costituzione di pegno o ipoteca oltre che in tutti quei negozi giuridici che possono comportare l’alienazione del bene.

Come già fatto presente, con l’articolo 57-bis, introdotto con D.lgs. n. 62 del 2008, sono state disciplinate le procedure di trasferimento di immobili pubblici.

 

Recita l’articolo che «le disposizioni di cui agli articoli 54, 55 e 56 si applicano ad ogni procedura di dismissione o di valorizzazione o utilizzazione anche a fini economici di beni immobili pubblici di interesse culturale, prevista dalla normativa vigente ed attuata, rispettivamente, mediante l’alienazione (dismissione), la concessione in uso (valorizzazione) e la locazione (utilizzazione ai fini economici)».

 

Ne consegue, pertanto, che per gli immobili pubblici e per le tre fattispecie contemplate dell’alienazione, della concessione o della locazione, non è necessario che si proceda preventivamente alla conclusione del procedimento di verifica, mentre deve essere acquisita l’autorizzazione ministeriale, devono essere individuate destinazioni d’uso compatibili con il carattere storico del bene e tutte le prescrizioni/condizioni contenute nei provvedimenti di autorizzazione dovranno essere riportate nei rispettivi atti contrattuali con i quali vengono regolati i rapporti di alienazione, concessione o locazione.

 

In breve, con l’attuale formulazione del codice si è inteso recuperare pressoché totalmente l’impianto normativo dell’ormai abrogato D.P.R. n. 283 del 2000, assicurando con ciò un controllo più stringente sugli atti e sui piani di dismissione, valorizzazione ed utilizzazione che negli ultimi anni hanno interessato l’intero patrimonio culturale demaniale.

 

Acquisto in via di prelazione (artt. 59 – 62)

La possibilità per il Ministero di intervenire in un processo di alienazione di un bene culturale vincolato esercitando il diritto di prelazione ha datazione antica, essendo stata prevista già con le leggi del 1939, quella che nel tempo ha subito una continua evoluzione è stata invece la procedura definita, nei passaggi conseguenti alle diverse modifiche normative succedutesi in questi ultimi anni, sin nei più piccoli dettagli sia con riferimento ai soggetti titolari dell’esercizio, sia con riferimento agli aspetti giuridico formali connessi alla forma ed al contenuto della denuncia, sia, infine, con riferimento all’oggetto stesso del diritto, come nel caso di prelazione parziale.

 

La vetustà dell’istituto ha permesso il formarsi di una giurisprudenza il cui contenuto, attraverso il mutare della percezione sociale dell’esercizio stesso e dell’interesse pubblico ad esso sotteso, ha in un certo qual modo guidato la riforma facendo chiarezza, anche sotto il profilo normativo, di situazioni particolari spesso oggetto di ampio dibattito culturale e sociale.

 

Può risultare utile, per completezza di esposizione, evidenziare alcuni di questi aspetti come di seguito riportato:

1. facoltà di acquisto in via di prelazione di un bene culturale sia nel caso che sia alienato a titolo oneroso, sia conferito in società al medesimo valore attribuito nell’atto di conferimento;

2. alienazione di un bene con altri per un unico corrispettivo o cessione senza previsione di un corrispettivo in denaro ovvero ceduto in permuta;

3. esercizio di prelazione parziale.

 

Giova ricordare, preliminarmente ad ogni analisi della fattispecie, che, come per tutti i provvedimenti, anche per quello in argomento la pubblica amministrazione che si avvale della facoltà di acquisto del bene in via di prelazione ha l’obbligo di fornire una oggettiva e valida motivazione della sua scelta che, dovendo fare riferimento all’interesse pubblico di cui l’Amministrazione stessa è portatrice, potrà trovare il suo fondamento o nella conservazione o nella valorizzazione del bene anche attraverso un utilizzo dello stesso rispondente ad un pubblico interesse e rispettoso della sua natura.

 

Sul primo punto sopra segnalato, l’attenzione è diretta in particolare sulla possibilità riconosciuta dal legislatore di avvalersi della facoltà di esercizio anche per il bene conferito in società, ritenendo con ciò l’atto di conferimento del bene un atto a titolo oneroso.

In una società che nel corso degli anni ha rapidamente e profondamente mutato le sue regole economiche ricorrendo spesso allo strumento societario anche in settori una volta tradizionalmente esclusi dai principi che regolano l’economia, dopo che si è acquisita e confermata la consapevolezza che anche un bene culturale è provvisto di un suo valore finanziario, si è spesso verificato che sono proprio i beni culturali, mobili e immobili, a contribuire alla formazione del patrimonio sociale attraverso l’istituto del conferimento.

 

Non può, di conseguenza stupire la scelta del legislatore di dichiarare formalmente e con chiarezza la possibilità di esercitare l’acquisto anche in occasione di atti di conferimento del bene in società fornendo, nel contempo, le indicazioni utili a determinarne il prezzo (vedasi articolo 60 comma 1).

 

Nessuna controindicazione si ritiene possa derivare dalla circostanza che il bene conferito inevitabilmente si collega ad una quota societaria in quanto con l’acquisto l’Amministrazione si limita a convertire in valore finanziario il bene in natura che il soggetto cedente avrebbe conferito senza assumere con ciò alcun ruolo nella gestione della società.

Di particolare interesse appare anche il secondo punto sopra richiamato non tanto per la previsione di alienazione di un bene insieme ad altri per un unico corrispettivo, fattispecie già prevista nella normativa antecedente e sovente verificatasi nella realtà, quanto piuttosto per la molto meno frequente ipotesi di una alienazione senza indicazione di corrispettivo o di una permuta, riconosciuta quest’ultima anch’essa, naturalmente, assimilabile ad un atto a titolo oneroso esattamente come tutti quegli atti in base ai quali il bene culturale sia dato a qualunque titolo in pagamento (per esempio in caso di pegno o ipoteca).

 

Molto più sfaccettata può essere la realtà in caso di esercizio della prelazione solo su una parte delle cose vendute, come richiamato al terzo punto.

Si legge nel comma 6 del’articolo 61 del codice che «nel caso il Ministero eserciti la prelazione su parte delle cose alienate, l’acquirente ha facoltà di recedere dal contratto» legittimando in tal modo una prelazione parziale.

 

Diverse possono essere le situazioni suscettibili di determinarsi, come può evincersi dal seguente prospetto:

– prelazione su una parte del bene vincolato, ma su tutta la parte venduta: in questo caso è improprio parlare di una prelazione parziale dato che oggetto del provvedimento è l’intera parte oggetto dell’alienazione. La sostenibilità della scelta dell’Amministrazione dovrà naturalmente trovare il giusto supporto nella motivazione che accompagnerà il provvedimento e che dovrà evidenziare come anche l’acquisizione di una sola parte del bene vincolato possa consentire l’attuazione di un progetto di valorizzazione dello stesso contribuendo con ciò alla sua conservazione e conoscenza;

– prelazione su una parte del bene vincolato a sua volta parte del bene venduto: è questo proprio il caso contemplato dal comma 6 dell’articolo 61 per il quale il codice prevede la facoltà di recesso da parte dell’acquirente. Anche in questo caso, anzi soprattutto in questo caso, l’Amministrazione avrà l’obbligo di motivare la sua scelta dando conto delle ragioni per le quali si procede ad una acquisizione parziale ed in particolare del permanere della validità dell’obiettivo di pubblico interesse che l’Amministrazione stessa intendeva prefiggersi.

 

Il principio giuridico che vuole l’esercizio del diritto di prelazione subordinato all’esistenza di un formale riconoscimento dell’interesse storico artistico del bene oggetto di alienazione, infine, è suscettibile di determinare situazioni molto particolari in presenza di provvedimenti diretti a tutelare non il bene nella sua interezza, ma una parte limitata di esso priva di una sua autonoma consistenza, per esempio la facciata o un elemento architettonico o decorativo ritenuto di particolare pregio.

Si ritiene che in una simile ipotesi, nell’impossibilità di poter considerare come autonomamente distinto il bene tutelato, sia difficilmente configurabile per l’Amministrazione la possibilità di potersi avvalere della prelazione per l’acquisto dell’immobile.

 

La riflessione in questo caso, però, non va sulla possibilità o meno per l’Amministrazione di acquisire il bene, quanto piuttosto sulla correttezza della valutazione pregiudizialmente formulata del valore storico del bene limitata a singoli elementi e non al bene nella sua interezza con il suo passato, la sua storia, il suo formarsi e modificarsi nel tempo.